Khoảng trống phân quyền trong quản lý du lịch cấp cơ sở
Trách nhiệm giữ gìn tài nguyên, bảo tồn văn hóa và tổ chức đời sống cộng đồng ngày càng đặt nặng lên chính quyền cơ sở. Tuy nhiên, cơ chế quản lý, phân cấp và nguồn lực phát triển du lịch ở cấp xã hiện vẫn còn nhiều khoảng trống.
Trong bối cảnh du lịch cộng đồng ngày càng phát triển, chính quyền cơ sở được kỳ vọng trở thành chủ thể gần dân, gần tài nguyên nhất. Nhưng việc phân cấp, phân quyền trong quản lý du lịch cấp cơ sở hiện vẫn còn nhiều khoảng trống.
Luật Du lịch hiện hành (ban hành năm 2017) mới chỉ quy định về mô hình khu du lịch cấp quốc gia, cấp tỉnh. Trong dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của bộ luật này (đang được đưa ra lấy ý kiến rộng rãi) cũng chưa có quy định rõ ràng về mô hình du lịch cấp xã trong trường hợp khu du lịch cấp quốc gia bao trùm lên cấp xã .
Sự thiếu vắng các tiêu chí, quy định và mô hình tổ chức quản lý du lịch ở cấp xã đang tạo ra những “khoảng trống” về phân công trách nhiệm, điều phối hoạt động và phát huy nguồn lực địa phương. Bài toán đặt ra không chỉ là sắp xếp lại địa giới hành chính mà còn là phân quyền như thế nào để cấp cơ sở thực sự trở thành “người quản gia” của điểm đến.
Xã nghèo trên mảnh đất giàu tiềm năng
Ba Bể là xã mới của tỉnh Thái Nguyên, được sáp nhập từ các xã: Cao Thượng, Nam Mẫu và Khang Ninh của huyện Ba Bể cũ. Đây là “vùng lõi” của Di tích quốc gia đặc biệt danh lam thắng cảnh Hồ Ba Bể.
Cảnh quan thiên nhiên cùng bản sắc văn hóa độc đáo của đồng bào các dân tộc Tày, Nùng, Dao, Mông,… là “mỏ vàng” để Ba Bể phát triển du lịch. Nhưng hiện tài nguyên này vẫn đang ở dạng tiềm năng, chưa trở thành động lực để phát triển kinh tế - xã hội cho địa phương.
Theo thống kê của Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch tỉnh Thái Nguyên, năm 2025, khu vực hồ Ba Bể đón hơn 252 nghìn lượt khách (14,6% khách quốc tế), doanh thu du lịch ước đạt hơn 48 tỷ đồng.
Đây là con số quá khiêm tốn đối với một điểm đến du lịch đầy tiềm năng như Ba Bể. Nhìn sang Khu du lịch quốc gia Mộc Châu (Sơn La), năm 2025 nơi này đã đón hơn 3 triệu lượt khách, thu về từ các hoạt động du lịch hàng nghìn tỷ đồng.
Từ những số liệu đó phần nào cho thấy, Ba Bể chưa chuẩn bị đủ thế và lực cho “cuộc đua” tăng trưởng kinh tế đạt 2 con số trở lên.
Năm 2025, xã chỉ đặt và hoàn thành mục tiêu giảm 78 hộ nghèo và 48 hộ cận nghèo, dẫn tới tỷ lệ nghèo đa chiều toàn xã khi kết thúc giai đoạn 2021 - 2025 vẫn ở con số 43%, thu nhập bình quân chỉ đạt 25 triệu đồng/người/năm.
Có tài nguyên nhưng chưa “làm chủ điểm đến”
Không riêng Ba Bể, hiện nhiều đơn vị hành chính cấp xã vẫn chưa hình thành được những trụ cột đủ mạnh cho phát triển kinh tế - xã hội, dù đang sở hữu những tài nguyên du lịch độc đáo. Vì thế, giảm nghèo bền vững vẫn đang là bài toán cần giải ở những địa phương này.
Xã Tả Phìn là một ví dụ. Là “cửa ngõ” vào trung tâm Khu du lịch quốc gia Sa Pa của tỉnh Lào Cai, ngoài vẻ đẹp thiên nhiên hoang sơ, bản sắc văn hóa truyền thống độc đáo của các dân tộc thì nơi đây còn có nhiều điểm du lịch nổi bật như: Hang Tả Phìn, tu viện cổ Tả Phìn, khu vườn đá sinh thái…
Nhưng Tả Phìn vẫn chưa chuyển hóa được tài nguyên đó thành nguồn lực phát triển kinh tế - xã hội. Hết năm 2025, tỷ lệ nghèo đa chiều toàn xã vẫn chiếm hơn 23%, thu ngân sách trên địa bàn chỉ hơn 31 tỷ đồng, thu nhập bình quân đầu người đạt 44,8 triệu đồng.
Vì sao những địa phương giàu tài nguyên du lịch như Ba Bể hay Tả Phìn vẫn chưa “làm chủ” được điểm đến và còn chật vật với bài toán giảm nghèo? Những nguyên nhân đã được nhận diện, trong đó có thực trạng nguồn lực đầu tư để khai thác những “mỏ vàng” này chưa tương xứng.
Cấp xã vẫn "chưa có chân" trong quản lý du lịch
Các khu du lịch, điểm du lịch đều nằm trong phạm vi địa giới hành chính của một xã/phường hoặc liên xã/phường. Nhưng theo quy định hiện hành, UBND cấp xã hoàn toàn không có thẩm quyền trong nhiều hoạt động quản lý nhà nước về lĩnh vực du lịch.
Trong đó, theo Luật Du lịch 2017, thẩm quyền lập, phê duyệt quy hoạch điểm/khu du lịch thuộc Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành và UBND cấp tỉnh, tùy thuộc vào quy mô, tính chất của khu du lịch. Thẩm quyền cấp phép/công nhận điểm du lịch thuộc về cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh.
Đối với hoạt động điều tra tài nguyên du lịch, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch chủ trì, phối hợp với UBND cấp tỉnh thực hiện. Nguồn thu từ tài nguyên du lịch hiện do cơ quan hành chính cấp tỉnh trở lên điều tiết và phân bổ.
Lấy Ba Bể làm dẫn chứng, báo cáo của UBND xã cho thấy, tổng vốn đầu tư cho phát triển du lịch đã tăng từ 7,5 tỷ đồng (năm 2023) lên 10,2 tỷ đồng năm 2025. Nhưng vốn ngân sách dành cho du lịch vẫn mới chiếm 4,3% tổng đầu tư phát triển kinh tế - xã hội của xã.
Trong khi đó, cơ sở hạ tầng, nguồn nhân lực để phát triển du lịch của xã còn rất hạn chế. Theo báo cáo của xã, tỷ lệ đường được rải nhựa hoặc bê tông hóa ở Ba Bể mới đạt 80%; toàn xã mới có 105 thuyền du lịch phục vụ du khách trên hồ Ba Bể, bãi đỗ xe của khu du lịch mới đáp ứng sức chứa 120 xe,…
Đặc biệt là nguồn nhân lực phục vụ du lịch đang rất thiếu và yếu. Tổng số lao động trong ngành du lịch của Ba Bể năm 2025 là 160 người, trong đó có 52% qua đào tạo chuyên môn và 46% có chứng chỉ nghiệp vụ du lịch.
Để gỡ những “điểm nghẽn” này, xã Ba Bể cũng như xã Tả Phìn và nhiều địa phương khác cần được trao quyền nhiều hơn trong phân phối nguồn lực đầu tư khai thác tài nguyên du lịch. Một địa phương khó có thể “làm chủ điểm đến” nếu chỉ được giao trách nhiệm giữ gìn tài nguyên, trong khi quyền quyết định và nguồn lực để khai thác, phát huy giá trị lại nằm ở nơi khác.
Lấp “khoảng trống” từ mô hình quản lý du lịch cấp xã
Dự thảo Luật Du lịch sửa đổi đang được Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch (VHTT&DL) lấy ý kiến rộng rãi. Ngoài tiếp nhận bằng văn bản của các cơ quan, đơn vị, các đoàn đại biểu Quốc hội (ĐBQH) thì nhiều hội nghị, hội thảo cũng đã được tổ chức để xin ý kiến các chuyên gia, nhà quản lý.
Trong văn bản góp ý ngày 19/4/2026, Sở VHTT&DL TP Hồ Chí Minh đề xuất cơ quan soạn thảo đánh giá toàn diện tác động của việc phân cấp, phân quyền, đặc biệt tại các địa phương có ngành du lịch phát triển mạnh.
Đề nghị bổ sung quy định về phát triển du lịch cộng đồng tại vùng đồng bào DTTS và miền núi gắn với bảo tồn và phát huy bản sắc văn hóa dân tộc; lồng ghép chính sách dân tộc trong chiến lược, chương trình phát triển du lịch”.
(Văn bản góp ý số 978/BDTTG-PC ngày 17/4/2026 của Bộ Dân tộc và Tôn giáo)
Đề nghị này được nêu rõ hơn tại hội nghị góp ý do đoàn ĐBQH TP Hồ Chí Minh tổ chức ngày 12/6/2026. Tại sự kiện, ông Nguyễn Minh Trí, Trưởng phòng Kiểm tra - Pháp chế, Sở Du lịch TP Hồ Chí Minh cho rằng, Luật Du lịch sửa đổi cần có quy định rõ hơn về xây dựng mô hình du lịch cấp phường, xã trong trường hợp khu du lịch cấp quốc gia bao trùm lên cấp phường, xã.
Theo ông Trí, trong mô hình chính quyền địa phương 2 cấp, cấp xã, phường đóng vai trò đặc biệt quan trọng. Nhiều tỉnh, thành phố đang hướng tới trở thành điểm đến du lịch của trong và ngoài nước, trong đó mô hình du lịch cấp xã, phường là nòng cốt.
Nhưng Luật Du lịch hiện nay mới chỉ quy định về mô hình khu du lịch cấp quốc gia, cấp tỉnh. Do đó, ông Trí đề xuất phân cấp, phân quyền cho chính quyền cấp xã, phường trong quản lý các khu lưu trú có số lượng phòng không lớn; quy định trách nhiệm và cơ chế… tạo hành lang pháp lý để địa phương phát triển du lịch trong mô hình chính quyền địa phương 2 cấp.
Phân cấp, phân quyền cũng là vấn đề được đoàn ĐBQH tỉnh Khánh Hòa góp ý trong văn bản số 112/ĐĐBQH-VP ngày 16/4/2026. Ý kiến góp ý nhấn mạnh, cần bổ sung đánh giá sâu sắc hơn về những tồn tại sau gần 10 năm thực thi Luật Du lịch năm 2017 về công tác quản lý tài nguyên du lịch, khu du lịch, điểm du lịch.
Đoàn ĐBQH tỉnh Khánh Hòa đề nghị nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định theo hướng đẩy mạnh phân cấp, ủy quyền cho các địa phương chủ động trong công tác điều tra tài nguyên du lịch.
Từ thực tế ở Ba Bể, Tả Phìn,… đến những góp ý vào dự thảo Luật Du lịch sửa đổi đã phản ánh một vấn đề, khi những vùng lõi du lịch quốc gia nằm trên địa bàn cấp xã, chính quyền cơ sở không thể chỉ là “người trông coi” tài nguyên, mà cần được trao quyền tương xứng để điều phối, quản lý và quyết định các vấn đề phát triển điểm đến.
Sửa đổi, bổ sung Luật Du lịch vì thế không chỉ là câu chuyện hoàn thiện pháp luật, mà còn là cơ hội để xây dựng những “người quản gia” thực thụ cho du lịch địa phương. Một điểm đến chỉ thực sự được “đánh thức” khi nơi gần tài nguyên nhất cũng là nơi có đủ quyền hạn, trách nhiệm và nguồn lực để làm chủ tương lai của chính mình.
